A escola pública e os desafios da regulação

Na emergência de novos modos de regulação da educação, um dos efeitos a que assistimos, segundo Almeida (2005,p.23), é ao aumento da regulação transnacional que, entre outros motivos, têm origem em estruturas supra-nacionais, que regulam o sistema educativo, como é o caso da União Europeia, que advoga a criação do Espaço Europeu da Educação, formando uma comunidade de educação entre todos os seus estados membros.

Dale (2008) defende que há uma relação entre a construção de um espaço europeu de educação e a construção da “Europa” como entidade.

Esta construção passa por 4 grandes mudanças que, segundo o autor são:

• mudanças nos contextos globais do projeto europeu e as suas implicações para a educação: hoje não há relação entre economia e educação porque o Estado deixou se der o interventor com mais poder na economia, apareceram as grandes redes económicas transnacionais, deixou de ser o que faz tudo e relegou as funções que tinha na questão dos empregos dos indivíduos – hoje é da responsabilidade de cada um encontrar emprego. Consequência disto, é que o nacional já não pode ser visto como único e absoluto cânone de regulação do sistema educativo.
• mudanças na arquitetura dos sistemas educativos – com a modernidade aparece uma linha de teóricos que defende um modelo estandardizado de escola que deve ser aplicado à escala mundial e da mesma forma em todos os países, por outro lado, o capitalismo traz problemas que por só por si este sistema não resolve, precisando da intervenção do Estado, há uma gramática hoje associada à escola na qual se destaca a expetativa de todos serem tratados de forma igual e a educação continua a ser sentida pela sociedade como repositório da tradição e identidade nacional.
• mudanças de conceção quanto ao mandato e capacidade dos sistemas educativos –  recaem sobre o sistema educativo cada vez mais exigências mas estas ainda só chegaram aos modos de governação, ainda não se fizeram sentir no mandato e capacidade das escolas.
• mudanças no valor atribuído ao contributo dos sistemas educativos – estes fazem muito mais do que está estipulado na estratégia de Lisboa, no entanto ainda não se concretizaram os objetivos ali traçados.

A regulação transnacional tem de saber definir o conceito qualidade – é que em educação, esta não está ligada à satisfação imediata dos clientes.

Verificamos, assim, um acentuar do modelo de regulação mercantil que está a implementar-se também em Portugal, atualmente.

Pese embora esta ascensão da regulação mercantil, há que ter em conta o que Barroso (2005) chama à atenção sobre o papel da escola pública. Qualquer que seja o modelo de regulação da escola pública, este tem de ter em linha de consideração os princípios fundadores da escola pública – universalidade de acesso, equidade, promoção de igualdade de oportunidades e justiça social. E o Estado não pode ficar como “carro-vassoura” – metáfora de Barroso, 2005,p.746 – em que apenas dá resposta aos menos incapazes de se adaptar ao sistema educativo. Como refere Rui Canário (2002,p.150 cit. In Barroso,2005,p.745) «precisamos aprender a pensar ao contrário do que a vulgata economicista recomenda, ou seja, penar a partir não dos meios disponíveis mas das finalidades a atingir».

Se a escola pública contribui para muita da evolução a que assistimos no último século, esta mesma escola pública tem de oferecer, no século XXI, respostas cabais que rivalizem com os estabelecimentos de educação privados, mostrando a sua excelência e o trabalho de muitos heróis chamados professores que, diariamente, fazem trabalho de formiguinhas educando e levando ao desenvolvimento de muitas pessoas. 

Referências bibliográficas:

• Almeida, Ana Patrícia (2005). Os fluxos escolares dos alunos como analisador dos modos de regulação do Sistema educativo. Lisboa: FPCE (Dissertação de Mestrado)
• Dale, Roger (2008). Construir a Europa através de um Espaço Europeu de Educação In Revista Lusófona de Educação, 2008,11,13-30

Modelos de regulação dos sistemas educativos na Europa

A avaliação do sistema educativo é uma exigência conduzida pela sociedade. É, também, resposta da autoridade política à exigência do sistema educativo de racionalizar a sua gestão, a eficácia e eficiência da sua ação. E com a crescente autonomia das escolas, é uma necessidade dos chefes e dos atores envolvidos nesses estabelecimentos educativos.

Barroso (2005) nota que, ao virar do milénio, o neoliberalismo empalideceu e que, em matéria de educação, a reafirmação dos direitos dos cidadãos «parece exigir o desenvolvimento de uma nova esfera pública, algures entre o Estado e a sociedade civil mercantilizada, em que novas formas de associação coletiva possam ser desenvolvidas» (Whitty,2002,p.20 cit. In Barros,2005,p.745).

No estudo de Barroso et al (2002) e Afonso (2003) – citado em Almeida,2005,p.19 – encontramos 6 aspetos relevantes na evolução da regulação da educação na Europa:

•  Diversidade dos dispositivos e níveis de controlo – nos países com sistema educativo centralizado como França e Portugal, verifica-se maior autonomia concedida às escolas, aos professores mas maior controlo de avaliação e de resultados;
• Reforço da regulação mercantil – apesar de em França e em Portugal ainda substituir a Carta Escolar, «verifica-se nos diferentes países, embora com níveis de desenvolvimento diferentes, uma tendência para o reforço de lógicas referenciadas ao modelo de regulação mercantil» (Almeida, 2005,p.20);
• Erosão da profissionalidade docente - há reforço da regulação mercantil nos países de controlo burocrático passando o recrutamento de professores para as autarquias, por exemplo, e dispositivos de controlo central onde há regulação de ação dos atores locais;
• Intensificação da avaliação externa institucional e do controlo social sobre a escola – a regulação mercantil acentua o reforço da avaliação externa;
• Flexibilização da provisão dos recursos financeiros – há redução do envolvimento direto dos serviços da administração educacional do Estado no orçamento das escolas;
•  Promoção da participação social no governo da escola pública – há a política de aumentar a participação social no interior das escolas para envolver as comunidades na definição das políticas educativas e no governo das escolas.

Segundo Roggero (2002), a avaliação dos sistemas educativos da União Europeia deve ter em conta: o funcionamento interno do sistema, a utilização dos recursos humanos e financeiros de que dispõe e  também deve incidir na inserção da escola na comunidade local ou regional em que se situa.

Os modelos dos sistemas de avaliação da educação na Europa

segundo Pascal Roggero (2002)

De acordo com este autor se quisermos proceder à esquematização dos sistemas de avaliação dos sistemas educativos fá-lo-emos, por certo, em excesso, porém o autor no artigo “Avaliação dos sistemas educativos nos países da União Europeia: de uma necessidade problemática a uma prática complexa desejável” (2002), avança com a ideia de que encontramos na União Europeia 3 tipos de sistemas de avaliação dos sistemas educativos: o modelo concorrencial inglês, o modelo de interesse geral francês e o modelo de compromisso entre a eficácia e a igualdade que é o modelo finlandês.

O modelo concorrencial inglês

O sistema educativo inglês é fortemente descentralizado e regulado por um forte sistema de avaliação, há uma forte cultura de avaliação.

Esta é feita por organismos independentes do Estado: duas agências indiferentes nas quais uma faz a inspeção dos estabelecimentos educativos, outra avalia as aprendizagens dos alunos e elabora os programas. Esta avaliação externa tem o poder de encerrar as escolas e de produzir a informação que há-se ser do conhecimento público.

Com base nessa informação, os pais escolhem as escolas para os filhos. É uma avaliação externa, privada, baseada na eficiência e na regulamentação mercantil.

O modelo de interesse geral francês

É, ainda, herdeiro da tradição napoleónica. Daí ser fortemente centralizado no Estado.

A avaliação é feita pelo Estado através de dois organismos: a inspeção que procede à avaliação dos professores e a administração que faz a avaliação dos sistemas educativos e do funcionamento administrativo do Ministério da Educação.

A avaliação é interna, de natureza qualitativa e centralizadora. Há forte resistência à avaliação externa.

O modelo finlandês de compromisso entre a eficácia e a igualdade

Na Finlândia, nos anos 90, começou a erguer-se um sistema de avaliação muito bem elaborado que assenta na obrigatoriedade de avaliação em todos os níveis de ensino e na autoavaliação.

Esta é adaptada a cada tipo de estabelecimento educativo e tem em conta: a expetativa dos atores exteriores em relação à escola, o conhecimento dos seus recursos, os valores da comunidade onde se insere.

Os seus indicadores são a eficácia funcional sobre as responsabilidades financeiras e sobre os resultados escolares e culturais. Dos resultados da avaliação depende o financiamento.

A avaliação é consensual e pluralista.

Na Finlândia, os sistemas educativos gozam de autonomia. Há avaliação externa. Os organismos locais e centrais têm capacidade real para intervir na orientação, adaptação  e contextualização da escola às realidades locais e regionais. O objetivo do sistema finlandês é a igualdade.

Referências bibliográficas:

• Almeida, Ana Patrícia (2005). Os fluxos escolares dos alunos como analisador dos modos de regulação do Sistema educativo. Lisboa: FPCE (Dissertação de Mestrado).
• Barroso, João (2005). O Estado, A educação e a Regulação das políticas públicas In Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n.92, p.725-751, Especial - Out. 2005.
• Roggero, Pascal (2002). Avaliação dos sistemas educativos nos países da União Europeia: de uma necessidade problemática a uma prática complexa desejável In Eccos Revista Científica, vol. 4, n. 2, dezembro 2002, pp. 31-46

A regulação nos sistemas educativos europeus

Para Barroso (2005), a regulação é «o modo como se ajusta a ação (mecânica, biológica ou social) a determinadas finalidades, traduzidas sob a forma de regras ou normas previamente definidas» (p.727).

Na linha cibernética, a regulação é função essencial para se manter o equilíbrio de um sistema. É vista como fazendo parte constitutiva do sistema pois tem em vista o seu equilíbrio e a sua coerência.

Pelos órgãos reguladores, a regulação identifica as perturbações do sistema, analisa e trata os desequilíbrios e produz as regras que orientam o sistema.

No domínio educativo, a regulação mostra a importância que cada pessoa e organização implicada no sistema desempenham no funcionamento do sistema, bem como a importância para este da iniciativa particular e não apenas do papel desempenhado pela autoridade.

Para Barroso (2005), a regulação compreende a produção de regras que orienta o funcionamento do sistema e o reajustamento da diversidade de ações dos atores em função dessas regras.

Num sistema social complexo, como é o educativo, há pluralidade de fontes, finalidades e modalidades de regulação como Barroso (200%) mostra no estudo que fez sobre os sistemas de regulação da educação na Europa.

Para Reynaud (1997,2003 cit. In Almeida,2002,p.5) há 3 tipos de regulação da educação: regulação de controlo – implica um conjunto de decisões tomadas e exercidas por uma instância superior que orienta as ações e interações entre atores;
regulação autónoma – compreende a produção de regras de jogo;
regulação conjunto – a interação entre os dois tipos de regulação para produzir regras comuns.

Barroso (2005) distingue dois contextos associados ao termo regulação:

 1 – regulação associado ao debate sobre reforma de administração do Estado na educação e sua modernização em que o «Estado não se retira da educação. Ele adota um novo papel, o do Estado regulador que define as grandes orientações e os alvos a atingir, ao mesmo tempo que monta um sistema de monitorização e de avaliação para saber se os resultados desejados foram ou não alcançados» (Lessar, Brassard & Lusignan,2002,p.35 cit. In Barroso,2005,p.732).

2- regulação associada ao conceito de “desregulação”, sublinhando a rutura com os modelos tradicionais de intervenção do Estado, em que a regulação feita por este dá lugar à regulação privada através da criação de quase-mercados.

A passagem de um significado a outro está relacionado com a História que marcou o último cartel do século XX nos países da Europa.

A regulação entrou no léxico da educação nos anos 80 com a Reforma da Administração Central e a crise do Estado providência.

Nesta crise, o Estado enfrenta a crise de legitimidade (exige-se cada vez da escola), de governabilidade (o Estado tem dificuldades em se renovar e dar resposta às novas solicitações da sociedade e da economia) e de modelo (a escola enfrenta muitos dificuldades em conseguir encontrar uma resposta face às características da população escolar que é cada vez mais heterogénea).

Em resultado desta crise, o Estado pretende reforçar a ideia de que é menos prescritivo e menos regulamentador por isso muitas funções do Estado, com esta reforma, passam para a esfera dos privados, através da criação de quase mercados.

A educação é um desses campos.

Para esta situação também muito concorre a emergência de políticas capitalistas ligadas à Nova Direita. Estas defendem a intervenção do Estado apenas ao nível do controlo da autoridade e na preparação dos cidadãos para o trabalho.

É neste contexto que aparece a escola como quase mercado, marcada pela excelência, pela liberdade e pela escolha pois cabe aos pais escolherem a escola para os seus filhos. É uma escola que em vez de assentar no bem comum, assenta em diversos bens. É a articulação entre mercado escolar e mercado de emprego. 

Assim, surge a regulação mercantil que dá lugar à regulação burocrático-profissional.

Barroso (2005) associa países a estes termos de regulação. Para este autor, nos países  como Inglaterra predomina a regulação mercantil, feita por agência independente que até pode fechar a escola; os pais têm liberdade de escolha da escola para os filhos, há um quase mercado educativo.

Enquanto em França, a avaliação é feita pelo Estado e é menos influenciada pelo quase mercado. Mas, o autor nota que esta tendência está inverter-se: observa-se uma mudança de paradigma: nos países que gozam de autonomia curricular verifica-se um maior reforço da administração central e nos países mais centralistas está a reforçar-se o poder de decisão no nível intermédio ou local.

Curioso, como nota Roggero (2002), é descobrir que a regulação mercantil se desenvolve sobretudo nos países de cultura protestantes em que a doutrina de Lutero impõe a obrigação das boas ações como condição de alcance do Paraíso, ou seja tudo é entendido numa lógica de mercado.

Referências bibliográficas:

• Almeida, Ana Patrícia (2005). Os fluxos escolares dos alunos como analisador dos modos de regulação do Sistema educativo. Lisboa: FPCE (Dissertação de Mestrado).
• Barroso, João (2005). O Estado, A educação e a Regulação das políticas públicas In Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n.92, p.725-751, Especial - Out. 2005.
• Roggero, Pascal (2002). Avaliação dos sistemas educativos nos países da União Europeia: de uma necessidade problemática a uma prática complexa desejável In Eccos Revista Científica, vol. 4, n. 2, dezembro 2002, pp. 31-46